Bakan yardımcılığı yerine ikili müsteşarlık gündemde

Cumhurbaşkanlığı Hükümet Sistemi’nin bir yılını değerlendirmek üzere bir çalışma başlatıldı. Cumhurbaşkanı Yardımcısı Fuat Oktay başkanlığında yapılan çalışmada; yeni sistemin daha iyi işlemesi için hangi konuların tekrar üstünden geçilmesi gerektiği; milletvekillerinin, bakanların sisteme nasıl baktığı, sivil toplum kuruluşlarının nasıl gördüğü üzerinde duruluyor.

Çalışma aslında mevcut sistemin varlığına dair temel bir muhasebeden ziyade, onun ötesinde ‘biz iyi bir şey yaptık, bu sistemi değiştirmekle; fakat daha iyi işlemesi için neye dokunabiliriz?’ şeklinde bir iç değerlendirme olduğuna dikkat çekiliyor. “Nasıl ki parlamenter sistemin noksanlığını gidermek için pek çok düzenlemeler yapılmışsa, bu sistemin de devam eden süre içerisinde, daha iyiye gitmesi ile ilgili dönüşümlere ihtiyaç olacak” görüşüyle hareket edilirken, sisteme ‘aksaklık’ ve ‘noksanlık’ üzerinden bakılmıyor. Gelinen noktada nerede kopukluklar olduğunu belirlemek, hayal edilen ile ortaya konan arasında eksik bir şeylerin olup olmadığı üzerinde duruluyor.

Bir bakan mutlaka mecliste olacak

Bu kapsamda örneğin, yeni sistemde bakanların milletvekili olmamasından dolayı, TBMM’de sıklıkla bulunmamalarının oluşturduğu bir eksikliğin giderilmesi gerektiğine dikkat çekiliyor.

• Sistemdeki bu aksaklığın sona erdirilmesine yönelik ilk etapta her hafta bir bakanın TBMM’de olması ve milletvekillerinin sorularına cevap vermesi ve onlarla bir araya gelmelerini kolaylaştıracak bir zeminin oluşturulmasına ihtiyaç olduğu dile getiriliyor.

Ancak asıl büyük eksikliğin ise bakanlıklarda bakandan sonra yetkili olan ‘Bakan Yardımcılığı’ uygulamasında olduğu görüldü. Bakan yardımcılığı, 3 Haziran 2011 tarihli 643 sayılı KHK ile 3046 sayılı Bakanlıkların Kuruluş ve Görev Esasları Hakkında Kanun’a eklenen 21/A maddesiyle Türk İdari Teşkilatına yeni bir statü olarak girdi.

Bu düzenleme, 1982 Anayasası’na göre, bakanlık teşkilatının kanunla belirlene-bilmesinin mümkün olması sebebiyle, anayasaya aykırı değildi. Buna karşın bakan yardımcılığının KHK ile kurulması bazı duraksamalara sebebiyet verebileceği yönünde düşünceler vardı.

Türk idare hukuku öğretisinde bu sorunların çözümüne ilişkin genel olarak iki farklı yaklaşım ortaya çıkmıştı. Birinci yaklaşım, bakan yardımcılarının bakanlık teşkilatında hiyerarşik silsile içerisinde yer almayacağını ve bakanın, bakan yardımcılarına yetki ve imza devrinin mümkün olmadığını, dolayısıyla bakan yardımcılarının bir çeşit siyasi danışman olduğunu ileri sürmekteydi. İkinci yaklaşım ise, bakan yardımcılarının bakanlık hiyerarşisine tabi olduğu, bakan ile müsteşar arasında yer aldığını, dolayısıyla bakanın bakan yardımcısına yetki ve imza devrinin mümkün olduğunu dile getiriyordu. Açıkçası bu iki görüşün tartışıldığı esnada 3046 sayılı bakanlıkların kuruluş ve görevlerini düzenleyen kanunun zeminini teşkil eden mevzuatta olduğu gibi 2011 yılın-da hemen hemen bütün bakanlıkların teşkilat ve görevlerine ilişkin düzenlemeler de KHK ile yapıldı; Anayasa Mahkemesi bu durumu hukuka aykırı bulmadı.

Ancak, Cumhurbaşkanlığı Hükümet Yönetimi uygulamaya geçtikten sonra ise bakanlıklarda bürokrasi ile bakan yardımcıları arasında ortaya çıkan bir takım tıkanıklıkların yaşanmaya başladığı görüldü. Birçok bakanlıkta yetki devrinin bakan yardımcılarına yapılmamış olması, dolayısıyla bakan yardımcılarının sorumluluklarının olmadığı, buna karşın attıkları her imzada kamu görevlisi olarak sorumlu olan bürokrasinin bu durumdan endişe etmesinden kaynaklanan bir tıkanıklık oluşmaya başladı. Yine yeni yönetim modeli sonucu birleştirilmeler nedeniyle sayıları bugün 16’ya düşürülen birçok bakanlıkta, daha çok özel sektörden gelen kurumun yapısını tanımayan ve o kurumda çalışan bürokrasi ile yakın ilişki kuramayan bakan yardımcılığı müessesesinin sorunlar yumağı oluşturmaya başladığına dikkat çekiliyor.

Bu nedenle de Cumhurbaşkanlığı’nca tüm sistem üzerinde görüşler alınmaya başlarken, “Bakan danışmanlığı” müessesesi öncelikli olarak masaya yatırılıyor. Yaşanan tıkanıklığın; bakana bağlı çalışan ve genellikle de bu zamana kadar ilgili bakanlık bürokrasisinden gelen “müsteşarlık” makamı kaldırılarak, yerine bakan yardımcılığı getirilmesinden kaynaklandığı üzerinde duruluyor.

İkili müsteşarlık formülü

Türk kamu idari yapısının başlangıç tarihi konusunda birçok idari hukukçusunun ortak görüşü “Tanzimat” ile başladığı yönündedir. Bu kapsamda 3 Kasım 1839 yılında dönemin padişahı Sultan Abdülmecid tarafından başlatılan Tanzimat Döneminde ilki bakandan sonra gelen, ikincisi ise bakanlık üst yönetiminde “Devletin Hafızası”nı da sürdürecek ikili müsteşarlık uygulamasının Cumhurbaşkanlığı modeline uyarlanması tartışılıyor.

Tanzimat sonrası Batıya uyumlu modern bir kabine oluşumunun ilk adımlarında Divan-ı Humayun’a her zaman katılan bakanların yanı sıra, gerek görüldükçe katılan bakanlar sistemi bulunuyordu. Bugün de benzer bir modellemenin yeni dönemde kurgulanabileceği tartışılıyor. Bu kapsamda örneğin, kişisel verilerin korunması, bilişim teknolojileri gibi alanlarla ilgili bir bakanın olabileceği ve bu bakanın ancak gerek görülmesi halinde bakanlar

Tanzimat sonrası Batıya uyumlu modern bir kabine oluşumunun ilk adımlarında Divan-ı Humayun’a her zaman katılan bakanların yanı sıra, gerek görüldükçe katılan bakanlar sistemi bulunuyordu. Bugün de benzer bir modellemenin yeni dönemde kurgulanabileceği tartışılıyor. Bu kapsamda örneğin, kişisel verilerin korunması, bilişim teknolojileri gibi alanlarla ilgili bir bakanın olabileceği ve bu bakanın ancak gerek görülmesi halinde bakanlar toplantısına katılması üzerinde duruluyor. Böylece hem yeterince hantal yapıda bulunan bakanlıklardaki iş yükünün hafifletilmesi hem de bakanlıkların çalışmalarındaki tıkanıklığın giderilmesi tartışılıyor.

Müsteşar 'devletin hafızası'nı koruyacak

Tanzimat Dönemi modellemenin gündeme gelmesinde, aslında bugüne kadar pek de tartışılmayan çok daha önemli bir eksikliğin varlığının giderilmesi de amaçlanıyor. Devletin aynı zamanda hafızası olan bakanlıklarda sorumluluk almayan bakan yardımcılıkları ile “sorumsuza karşı sorumluluk üstlenmek-ten kaçınan” bürokrasi arasında ortaya çıkan uyumsuzluğun daha büyük sorunları gündeme getirdiği belirlendi. Gözden kaçması halinde daha büyük sorunlara yol açacak asıl meselenin ise “Devletin Hafızası”nın korunması ve sürdürülmesi endişesi olduğu ortaya çıktı. Bu endişe üzerine parlamenter sistemde bakandan sonra yer alan ‘müsteşarlık’ makamının kaldırılmasının aynı zamanda “devletin hafızası”nı kontrol eden ve sürdüren makamı da kaldırdığı görüşü akıllarda oluşmaya başladı.

Bu kapsamda Tanzimat döneminde olduğu gibi bugünün ‘müsteşar’ pozisyonunda nazırdan (bakan) sonra gelen bir makama yer verilmesi üzerinde duruluyor. Yanı sıra, bakanlıktaki faaliyet ve fonksiyonları yakından takip ederek “Devletin Hafızası”nı sürdürmek amacıyla ikinci bir ‘uzman müsteşarlık’ makamının oluşturulması üzerinde duruluyor. Böylece bakandan sonra gelen birinci ‘müsteşarın’ bakan ile birlikte ayrılabileceği öngörülüyor. Ancak, ‘uzman müsteşarlık’ makamındaki kişinin ise bulunduğu bakanlığın işlerinin yürütülmesinden, bakan değişikliği halinde yeni bakana ve ona bağlı birinci müsteşara bakanlığın fonksiyonları ve faaliyetleri hakkında düzenli bilgi sağlamakla görevli olacağı şeklinde bir modelleme masaya yatırılmış bulunuyor.