Hiçbir başkanlık sisteminde başkan partisiz olmaz

İLKE İlim Kültür Eğitim Vakfının hazırlamış olduğu ‘Geleceğin Türkiye’si’ projesinin sonuncusu yönetim raporuydu. Prof. Dr. Haluk Alkan’ın hazırladığı rapor, yeni sistemin işleyişine yönelik tekliflerle dolu. 2017 yılında referandumla kabul edilen Cumhurbaşkanlığı Sistemi, aradan iki yıl gibi bir süre geçmesine rağmen henüz tamamlanamadı. Sistemin aksayan yönlerini ve çözüm tekliflerini Haluk Alkan’a sorduk. Geçiş sürecini seçimlerle geçirdiğimiz için gerekli reformların yapılamadığını söyleyen Alkan, bunun yanı sıra Suriye, Kuzey Irak, Doğu Akdeniz gibi kriz yönettiğimiz gelişmeler için de güçlü bir ittifak ihtiyacından söz ediyor. Partili Cumhurbaşkanlığı eleştirilerine ise, “Başkanlık sistemlerinde hiçbir başkan partisiz olmaz, ama Parti liderisiniz, iki defa başkan seçildiniz, sonra ne olacak” diye soran Alkan, Türkiye’de siyasi emekliliğin olmadığına dikkat çekiyor.

Cumhurbaşkanlığı sisteminin aksayan yönlerini ele aldığımızda, hangisi veya hangileri ön plana çıkar?

Açıkçası bu yeni sisteme haksızlık etmemek lazım. Yeni sistem kurumsal bir formülasyonla ortaya çıktı. Anayasayı tümüyle değiştirmedik. Anayasada sadece yasama ve yürütme ilişkilerini başkanlık sistemine uyarlanacak şekilde değiştirdik. Dolayısıyla 82 Anayasası kurgusu üzerine bu değişikliklerin nasıl işleyeceği soru işareti. Kurucu irade 2019 yılına kadar bir geçiş süreci öngörmüş. Bu süre içerisinde uyum yasaları çıkarılabilmesi için meclise bir süre vermişti. Ama 2018’de erken seçim kararı alınınca, biz bu iki yıllık süreyi kaybettik. Sadece anayasal kurguyla yeni sistemi hayata geçirmiş olduk. Yeni sistemle ilgili olarak bir eleştiri getiriyorsak, bu sistemi destekleyecek reform eksikliğinin bulunduğunu dikkate alarak yapmamız lazım.

Yeni bir sistem kuruldu ve geçiş sürecinde de olsak siyasette birtakım değişiklikler oldu. Geçiş sürecinin en büyük eksikliği ne peki?

Evet, siyaset artık farklı oynanıyor. Ama bu oyunun farklı oynanmasına siyasi aktörler ne kadar uyum sağlıyor ne kadar bu siyasi kültürü özümsüyor ya da bu siyasi kültüre dönük destekleyici ya da engelleyici ne tür aksiyonlar içinde bulunuyor, işte bunlar zaman içinde ortaya çıkacak. Dünyanın en iyi sistemini de getirmiş olsanız, o sistemin işleyiş biçimine zaman vermeliyiz. Bu bir geçiş süreci. Fakat bu geçiş sürecinin en büyük eksikliği; siyasi partiler kanunu, seçim sistemi, yerel yönetimler reformu, kamu yönetimi reformu, yargı reformu gibi konularda henüz somut adımların atılmamış olması. Adalet Bakanlığı’nın yargı reformu önemli bir adım, hatta erken seçim kararı alınmadan önce geçiş sürecinde siyasi parti rejimi ve seçim sistemi konusunda çalışma grupları oluşturulmuştu. Kamu yönetimi konusunda bir dizi çalışma başlatılmıştı. Bu çalışmalar Türkiye’deki siyasi gelişmelerin gerisinde kaldı.

YARGI REFORMU ÖNEMLİ BİR ADIM

Yargı reformunu nasıl yorumluyorsunuz? Cumhurbaşkanlığı Sistemine uyarlanarak mı hazırlandı?

Bizim sorunlarımız Cumhurbaşkanlığı Sistemiyle ortaya çıkmadı. Bizim yargıda, siyasi partiler rejiminde, seçim sisteminde, kamu yönetim sistemimizde, yerel yönetim yapılanmamızda sorunlarımız vardı. Zaten biz buna el atmak zorundaydık. Bir de bunu yeni sisteme uyarlama gibi bir zorunluluğumuz var. Benim konum değil, oraya girmedim, ama yargı reformu önemli bir adım. Bu adımın desteklenmesi lazım. Kamuoyunda da genel olarak olumlu karşılanıyor. Çünkü böyle beklentiler var. Eğer yargı reformunun peşi sıra siyasi partiler yasası gibi bu tür reformlar devreye girerse, Cumhurbaşkanlığı Sistemi konusunda yapılan tartışmaların birçoğunun da boşa çıkacağı ve sistemin işleyişi konusunda bir sinerjinin oluşacağını söyleyebilirim.

Raporunuzda yasamanın ikinci plana itildiği tartışmalarının aksine, bu sistemde yasamanın üstün olduğunu söylüyorsunuz. Açıklayabilir misiniz?

Başkanlık sisteminde denge yasama ile yürütme arasındadır. Türkiye’de Cumhurbaşkanlığı Sistemi üç temel üzerine kuruldu. Birincisi yasamanın üstünlüğü. Anayasa, seksen küsur alanın kanunla düzenleneceğini söylüyor. Kararname yetkisi çok geniş düzenlenmemiş. Buna karşılık beş ya da altı alanda doğrudan kararname yetkisi var. Ama yine de kararname ile kanun maddeleri çakışırsa, mahkemeler kanunu esas alır diyor. Sistem burada da kanunu öne çıkartmış. Eski sistemde KHK vardı. Olağan dönemlerde de devreye girerdi. Ve adı üstünde, kanun olarak devreye girerdi. Şimdi olağan dönem KHK’ları diye bir şeyden bahsedemeyiz.

KHK’LAR ESKİ SİSTEMİN ÜRÜNÜ

Yeni sistemde KHK yok mu? En çok eleştiriyi yine KHK konusunda alıyor bu sistem. Bir kafa karışıklığı mı var?

Şimdiki sistemde KHK yok ama güncel tartışmalara kurban ediliyor. Cumhurbaşkanlığı sistemiyle sıkıntıya düşmedik ki biz. Tam tersi, sıkıntıda olduğumuz için yargı reformu yapma ihtiyacını hissettik. Eskiden meclis belli konuların dışında kendisine kanun yetkisi verilmiş alanlarda yürütmeye kararname çıkartma yetkisi veriyordu. Bunlar kaldırıldı. Kanun Hükmünde Kararname yetkisi ancak olağan üstü durumlarda verilen özel bir yetkiye dönüştürüldü. O da Cumhurbaşkanına verildi. Eskiden bakanlar kurulundaydı. Zaten yürütmedeydi yetki, yasamada olan bir yetkiyi yürütmeye vermiyoruz yani. Yasamanın kanun yapma yetkisini yürütmeye devretmesini yasaklıyoruz. Bu ileri bir adımdır. Eğer yasama bunun farkına varırsa, bu yasamayı güçlendirir.

Bizim bugün tartıştığımız bütün KHK’lar, eski anayasa döneminde verilen yetkilerle getirilmiş. Kanun hükmüne dönüştüğü için de devam ediyor. Eski sistemde OHAL’de KHK’ların ucu çok açıktı. Yeni sistemde meclis üç ay hareketsiz kalırsa, KHK’nın hükmü kendiliğinden kalkacak. Bu pozitif bir gelişmedir. Ama yeterli değildir. KHK’ların amacı olağan üstü halin gerektirdiği haldir. Olağan üstü halin gerektirdiği halle sınırlı olmalıdır.

MECLİS DIŞINDA KİMSE KANUN YAPAMAZ

Yeni sistem hangi alanlarda daha demokratik bir yapıyla karşımıza çıkıyor?

Öncelikle her başkanlık sisteminde olan başkanın veto yetkisi bizde salt çoğunlukla aşılabiliyor. Vetoları aşma konusunda yasama Amerika’dan daha güçlü. İşte bu yasamanın üstünlüğüne ilişkin diğer bir gösterge... Buna karşılık yeni sistem, yürütmenin de etkin kılınmasını amaçlıyor. Mesela yasamanın üstünlüğünü öne çıkardığınız zaman, bakanların atanmasında da meclise onay yetkisi vermeniz lazım. Bakanların atanmasını tamamıyla cumhurbaşkanına bırakıyor. Yasama üstün ama yürütmede de cumhurbaşkanı hâkim, üst kademe yöneticilerinin atanması tamamıyla kararname alanında.

Üçüncü bir özellik de Başkanlık sistemlerinin diğer bir sorunu olan kilitlenme sorununu aşmak için kilitlenmeyi önleyici mekanizmalar getirmiş. Eş zamanlı seçim, erken seçime imkân tanıması ve bütçedeki kilitlenme olduğunda maaş ödeyememe gibi, kamu hizmetleri aksamasın diye enflasyon oranında yükseltilen bir önceki bütçenin yürürlüğe girmesi gibi.

Şu anda kanunları yasama yani sadece Meclis yapar diyorsunuz, doğru mu anlıyorum?

Evet. Meclisin parlamenter geçmişinden gelen o pasif konumunu değiştirmesi lazım. Meclis yasa yapma inisiyatifini güçlendirmek zorunda ki sistemdeki rolünü aktif edebilsin. Bir ileri adım olarak Mecliste yasa formülasyonları konusunda çok nitelikli bir uzmanlar grubunun oluşturulması lazım geldiğini önerdik biz. Amerika’da var böyle birimler. Hatta bilimsel araştırma grupları var. Bizim o konuda da biraz gelişmemiz lazım.

Bakanları Meclis ile birlikte çalışır hale getirmek de önemli. Meclis komisyonlarının yürütmeden bilgi alması, yürütme otoritelerinin de Meclis’te yapılacak çalışmalara bilgi aktarımlarını sağlayacak mekanizmaların üretilmesi lazım. Bakanların komisyonlara gelmeleri, Meclis’in kanunlarla ilgili bakanları komisyonlarda dinlemesi hatta bu toplantıların mümkünse açık yapılması lazım. Amerika’da en büyük denetim, açık komisyon toplantılarıdır. Burada elimizdeki en güçlü silah Meclis İçtüzüğü. Meclis içtüzüğünde bazı değişiklikler yapmamız lazım. Sevindirici bir gelişme olarak bunun da gündemde olduğunu söyleyebilirim.

BAŞKAN ADAYI AYRI PARTİ BAŞKANI AYRI

Yeni sistemin en çok eleştirilen özelliklerinden biri de partili Cumhurbaşkanı. Sizce Cumhurbaşkanının partili olmasının olumlu ve olumsuz yönleri neler?

Hiçbir ‘başkanlık’ veya ‘yarı başkanlık’ sisteminde başkanın ya da cumhurbaşkanının partisiyle ilişiği kesilmez. Trump da Obama da partilidir, ama parti başkanı değiller. Bu sistemlerde siyasal kültür yavaş yavaş geliştikçe, parti başkanlığı ile başkanlık rolü birbirinden ayrılıyor. Çünkü parlamenter sistem disiplinli parti üretir. Eğer siz ilişkiyi hemen keserseniz, parti de sistem de kaosa girer.

Dünyada böyle bir şey var da biz tersine gidiyoruz değil aslında, zaten dünyada böyle bir şey yok. Geçiş sürecinde parti disiplinine alışmış olan bir siyasi kültürde bu alanı boş bırakamazsınız. Ancak yeni sistemde bir kişi en fazla 2 defa başkan seçilebiliyor. Parti liderisiniz, iki defa başkan seçildiniz, sonra ne olacak? Biz ölene kadar parti liderliği yapılmasına alışmışız. İkinci dönemini yaşayan bir başkan düşünün, partisi üçüncü dönem seçime girecek, ya parti liderliğine devam edip, Cumhurbaşkanlığı için başkası aday gösterilecek, ya da Türkiye’de şu ana kadar olmamış bir şey yapıp, emekli olacak.

Hangisi doğru olan?

Dünyadaki genel eğilim, lideriyle devam etme yönünde. Yani başkan adayı ayrı, parti başkanı ayrı. Hangisi doğru bilemiyorum. Amerika’da mesela güçlü bir figür, parti başkanlığı yapmıyor, partinin iç işleriyle uğraşmıyor. Orada başka bir ekip var. Bu ayrışmanın bizim siyaset tarzımızda oluşması biraz zaman alacak. Sistem kendi içinde bunu zaten dönüştürecek.

BAŞKANLIKTA KOALİSYON OLUR

Cumhurbaşkanlığı kararnameleri de bir diğer tartışılan konulardan...

Sistem değiştiği için halk sadece parlamentoyu seçmiyor, yürütme otoritesini de seçiyor. Yetki her iki otoriteye de halk tarafından veriliyor. Bunun en tabi sonucu da başkanın kendi alanındaki iktidarını tanımak. Başkanlık sistemlerinin hayata geçirilmesindeki en güçlü silah, başkanlık kararnameleridir. Yani yürütme alanında başkan, kendine verilen yetkileri konusunda atama ve düzenleme yetkilerini kullanır. Ve hesabını da halka verir. Buradaki başkanlık sistemlerinin çözmesi gereken sorun, sınırdır. Yürütme alanıyla yasama alanındaki sınırın çok iyi çizilmesi lazım ki, bu alanlar birbirine müdahale etmesin. Eğer yasama bu alana müdahale ederse, seçilmiş başkan hiçbir iş yapamaz. Diğer türlü başkan eğer yasama alanına müdahale ederse, yasama yetkisi ortadan kalkar, kararname yetkisi bir tür yasa yetkisi olur. Her konuda yasa çıkartıp kendisi uygular. Kararname bir zorunluluk, aynı zamanda yasama yetkisi ile kararname yetkisi arasındaki denge de önemli.

O denge nasıl kurulur?

Aslında bizim kararname sınırlarımız, yasama üstünlüğü açısından Amerika’dan daha güçlü. Fakat biz sisteme yabancı olduğumuz için, orada muğlak alan çok. Mesela personel rejiminde Cumhurbaşkanının atama ve görevden alma yetkisi var. Öte yandan 657 sayılı devlet memuru kanunu var. Başkan görevden alsa veya kurumu kapatsa bile personel hâlâ memur olarak kalıyor. Çünkü kanunla düzenlenmesi gereken bir konu. Kesişme alanlarının çözülmesi gerekiyor. Personel rejimini yeni sisteme adapte etmek için kanun çıkartılması lazım. Ya da kararname alanıyla kanun alanını çizmemiz lazım. Biz raporda ‘çerçeve yasa’yı önerdik bu sorunlar için. Çerçeve yasa, meclisin salt çoğunluğuyla çıkaracağı, Anayasa Mahkemesinin ön incelemesinden geçecek olan, basit bir çoğunlukla değil, daha güçlü bir çoğunlukla çıkarılacak ve gri alanları belirleyecek yasalardır.

Yeni sistem koalisyonu ortadan kaldırdı ama yerine ittifaklar geldi. İttifak olduğunda da yüzde elli gibi bir kitle karşı tarafta kalıyor. Bu bir sorun değil mi?

Başkanlıkta koalisyon olmaz diye bir şey yok, mecliste olabilir. Ama yürütme rahattır. Bunların hepsi yanlış tartışmalar. Türkiye’de son seçimlerde iki parti arasında güçlü bir ittifak ortaya çıktı. Bu her zaman mümkün olacak bir şey değil. Bazen güçlü olmayan bir partinin adayı da Cumhurbaşkanı seçilebilir. O zaman mecliste güçlü ittifaklar olmaz. Sistem faktörü ile güncel bağlamı birbirine karıştırmamalı. Bizim önerimiz yüzde 10 barajını kaldırıp, karma seçim sistemine geçmek suretiyle, temsil ile karar istikrarı arasında bir denge oluşturulması.

YEDEK MİLLETVEKİLLİĞİ GETİRİLMELİ

Raporunuzda yedek milletvekili önerisi de var. Biraz açabilir misiniz?

Bizde bakanlar siyasi figürdür, her ne kadar yeni kabinede siyasi figür olmayan bakanlar olsa da, siyasetin oturmuş kalıpları var, bunu yıkmak kolay değil. Bunun için biz yedek milletvekilliği önerdik.

Listeden kazanamayan sıradaki milletvekillerinden o partinin çıkardığı sayı kadar yedek milletvekili gösterilir. Diyelim ki Cumhurbaşkanı geçiş sürecinde kabinesini daha çok siyasi figürlerden oluşturmak istedi. O zaman seçilmiş ve atanmış sorununu ortadan kaldırmak için milletvekillerinden seçilmiş olanlarından bakan atayabilecek. Ama anayasa, ‘bakan olduğu zaman milletvekilliği düşer’ dediği için, partisinin meclisteki temsil sayısı azalıyor. Bu bir ikilem. Temsil sorunu oluşmasın, o konuda rahat hareket etsinler diye yedek milletvekillerinden gidenin yerini doldurmayı önerdik. Zaman içinde Türkiye’de bu değişir. Bakanlık daha teknik bir boyuta indirgenebilir. O ayrı bir konu. Ama şu anda Türkiye akıl olarak, işleyiş olarak, siyaset yapma tarzı olarak henüz buna hazır değil.

İSVİÇRE DEĞİLİZ NİHAYETİNDE

Anladığım kadarıyla sorun sistemin henüz oturmamış olmasında. Özellikle seçim sistemiyle ilgili çok eksiklikler var. Bu konuda gerekli adımların ivedilikle atılmamasını neye bağlıyorsunuz?

Uluslararası siyaseti de biraz anlamak lazım. Şu anda Türkiye çok sıkıntılı bir süreçten geçiyor. MHP’nin desteği ile oluşan ittifak, hükümeti Kuzey Irak, Suriye, Doğu Akdeniz sorunlarıyla baş etme noktasında rahatlatıyor. Türkiye’nin jeopolitik konumunun bir sonucu olarak kriz yönetiyoruz. Dolayısıyla kriz yönetiminde yasamayı arkamızda biraz güçlü tutmamız lazım. Şu anda özel bir süreçten geçtiğimizi unutmamalıyız. Öte yandan başbakanını idam eden bir gelenekten geliyoruz. Bu geleneğin üzerine demokrasiyi yeşertmeye çalışıyoruz. İsviçre değiliz nihayetinde. O kadar da her şey güllük gülistanlık değil, zorlukları göz ardı ederek hareket edemeyiz. Dolayısıyla bir vizyon geliştirelim, bu vizyonun düşünsel mantığını ortaya koyalım, Cumhurbaşkanlığı sistemini kriz yönetimi ve demokratikleşme süreci yönünde güçlendirelim. Hazırladığımız rapor da, temelde bu amaca yönelik, uygulamadan doğan kara bulutları temizlemeye dönük, biraz umut veren, biraz da politika yapıcılara el atılması gereken hususlarla ilişkili öneriler getiren, ‘insanlara enerji verin’ diyen bir rapor.